La Unión Europea nació con el objetivo fundamental de garantizar la paz. Como es bien sabido, los primeros pasos se dieron en los ámbitos políticos y económico, pero pronto el proyecto adquirió una dimensión más amplia en la que, además, se empezaron a incluir objetivos sociales. Conseguir la cohesión económica y social entre las diferentes regiones que componen la Unión Europea es, desde hace tiempo, uno de los objetivos prioritarios en el proceso de integración, entre otras cosas porque sin cohesión será imposible lograr un desarrollo equilibrado y duradero de las actividades económicas y el empleo. Es precisamente en el marco de la cohesión en el que se fueron poniendo en marcha los distintos instrumentos financieros, entre ellos los Fondos de Cohesión y los Fondos Estructurales.

A pesar de que el proceso de integración europea a lo largo de estos cincuenta años se ha visto frecuentemente frenado por causas diversas y se parece al andar de los cangrejos, dos pasos para adelante y uno para atrás, no cabe duda de que progresivamente la Unión se ha ido dotando de instrumentos de diferente naturaleza que, de forma conjunta, contribuyen a reforzar un pretendido “modelo social europeo” basado entre otros principios en el de la solidaridad: primero la Carta Social Europea, y después el Tratado de Maastrich, sentaron las bases para la creación de un sistema que garantice unos mínimos de protección social en el conjunto de Europa, que esperamos se vea pronto reforzado con la ratificación del Tratado Constitucional. Este incipiente acervo se ha ido desarrollando paulatinamente, y sus logros se revisan periódicamente para ir planteando nuevos objetivos y medidas. Hoy en día, la Unión  dispone de bases legales, de normativas, especialmente directivas, de orientaciones, de estrategias y de planes que intentan impulsar el avance hacia la cohesión social en el marco de un supuesto modelo social europeo que persigue objetivos comunes, pero que adopta distintas formas en función de las realidades y tradiciones de cada país.

La estrategia de Lisboa, aprobada en el año 2000, estableció los objetivos para el 2010, basándose en tres pilares: el crecimiento económico, la mejora del empleo y el impulso de la cohesión social; dentro de este último pilar se marca el objetivo de erradicar la pobreza en el año 2010. Precisamente entre los instrumentos para conseguir estos objetivos se impulsaron los NAPs employment y NAPs Inclusión (planes nacionales de acción para el empleo y  planes nacionales de acción para la inclusión social); de mayor efecto y relevancia los primeros que los segundos. La revisión intermedia de la estrategia en 2005 constató que los objetivos perseguidos no se conseguían al ritmo previsto, por lo que en esta nueva etapa se ha acordado no solamente fijar grandes objetivos, sino hacer más hincapié en los mecanismos y procesos para que estos se transformen en realidades. Pero la revisión intermedia de los objetivos de Lisboa también ha conllevado un replanteamiento de los tres pilares anteriormente enunciados en los que se basó la estrategia, centrándolos ahora en dar un impulso al desarrollo económico, al empleo y a la gobernanza. La cohesión social y la lucha contra la pobreza desaparecen, pues, como uno de los pilares en la estrategia renovada y quedan incluidos en el eje del empleo. El nuevo instrumento para conseguir estos objetivos serán los Programas Nacionales de Reforma que cada estado miembro elaborará bianualmente. Los NAPS inclusión, por otra parte, se seguirán elaborando cada dos años, con la peculiaridad de que su ámbito se amplía a la protección social,  a los cuidados de larga duración y a la mejora de los sistemas de salud.

Una de las críticas más frecuentes lanzadas a la Unión Europea en relación a la estrategia de Lisboa es la incongruencia entre los objetivos perseguidos y la falta de mecanismos y medios para que éstos puedan llevarse a cabo. Los Fondos Estructurales son el instrumento financiero fundamental con el que cuenta la Unión para conseguir estos objetivos, pero su desarrollo no ha estado suficientemente alineado con la estrategia de Lisboa. 

Cambios Importantes en el tipo de fondos e instrumento financieros

Los Fondos Estructurales representan la parte más importante del presupuesto comunitario y se basan en el artículo 158 del Tratado, cuyo objeto es incrementar la cohesión económica y social de la Comunidad ampliada, con vistas a impulsar el desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de la Comunidad. En el período 2000 -2006, estos Fondos han sido cuatro: Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER); Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA); Instrumento Financiero de Orientación Pesquera (IFOP); Fondo Social Europeo (FSE); este último se centra preferentemente en las políticas de empleo. Adscritos a estos fondos, ha habido cuatro Iniciativas Comunitarias (URBAN, EQUAL, INTERREG y LEADER) que, aunque representaban una pequeña parte del presupuesto (algo más del 4%), son de especial interés en el impulso de acciones innovadoras de carácter transnacional. En algunas de ellas, preferentemente en EQUAL, las entidades del Tercer Sector han tenido una participación muy importante.

En la programación para el período 2007-2013, el nuevo paquete financiero será más simple, y estará compuesto por 3 fondos estructurales (FEDER, FSE y Fondo de Cohesión) y dos instrumentos financieros (Agrupación Europea de Cooperación Transfronteriza y Fondo Europeo para el Desarrollo Rural). Pero sin duda una de las novedades más importantes de la nueva etapa es que el conjunto de los fondos, al menos en sus reglamentos, toman una dimensión más social. Aunque tradicionalmente los Fondos Estructurales han tenido como objetivo la cohesión económica y la cohesión social, es evidente que aquella ha primado sobre ésta; los nuevos reglamentos ofrecen la posibilidad de que se equilibre esta tendencia, si bien esto dependerá de la implementación y planificación que haga cada estado miembro. Destaquemos a continuación algunos de éstos aspectos novedosos.

El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) seguirá teniendo por objetivo fomentar la inversión y reducir los desequilibrios regionales en la Unión. El desarrollo de infraestructuras será prioritario para las regiones menos desarrolladas, pero aparecen otras prioridades como la inversión en I+D+I, la protección del medio ambiente, etc. En el caso español, estos fondos perderán, por lo tanto, peso en el fomento de infraestructuras y adquirirán relevancia en el desarrollo de la sociedad del conocimiento.

El Fondo de Cohesión, que anteriormente no era un fondo estructural y ahora pasa a serlo, se seguirá centrando en los países cuya renta per cápita es inferior al 90% de la media comunitaria. España supera esa medida, y por lo tanto ya no entra en el club de los perceptores de ese fondo, si bien durante un periodo transitorio de dos años y medio seguirá contando con el mismo por valor de 3.500 millones de euros.

El Fondo Social Europeo (FSE), junto con los tradicionales objetivos de mejorar la capacidad de adaptación de empresas y empresarios, de reforzar el capital humano y facilitar el acceso al empleo de las personas inactivas, incorpora ahora dos nuevos objetivos estrechamente relacionados con la lucha contra la exclusión y el papel del tercer sector: potenciar la inclusión social de las personas desfavorecidas con vistas a su inclusión duradera en el empleo y luchar contra todas las formas de discriminación en el mercado de trabajo. Promover las asociaciones, pactos e iniciativas, mediante la creación de redes de interesados, tales como los interlocutores sociales y las ONG a nivel nacional y transnacional.

El Fondo Europeo para el Desarrollo Rural (FEADER), junto con los tradicionales objetivos de la modernización de las explotaciones agrícolas y los incentivos a sus productos incorpora nuevas prioridades dignas de mención: así, por ejemplo, el fomento de la silvicultura, el mantenimiento y mejora del medio ambiente y la promoción de la calidad de vida en las zonas rurales, pasan a formar parte de las prioridades de este fondo.

Por último, se crea un nuevo instrumento financiero La Agrupación Europea de Cooperación Transfronteriza (AECT) a la que se dedicará más del 4% del conjunto de los fondos Estructurales y que actuará a tres niveles: Cooperación entre zonas fronterizas limítrofes, cooperación internacional en base a temas, cooperación a través de redes.

Una reducción sustancial de fondos, especialmente para España

Todos somos conscientes de que para que las políticas europeas sean eficientes es necesario que las estrategias de actuación de los estados miembro se alineen con las mismas y que desde la propia Unión Europea se habiliten no sólo mecanismos sino también recursos para impulsarlas. Es aquí precisamente donde nos encontramos con la mayor incoherencia del presupuesto comunitario para el próximo período. Si en la etapa 2000 – 2006 el presupuesto de la Unión representaba el 1,24% del total de sus miembros, en la nueva etapa representará el 1,04%. Difícilmente se puede hacer más convergencia y cohesión con un presupuesto tan sustancialmente menguado. No hemos de olvidar que las disparidades económicas entre países y regiones se han incrementado tremendamente en los últimos años, debido fundamentalmente a la incorporación de los nuevos países, que si bien en términos de población representan el 20% de los ciudadanos europeos, en términos de producto bruto representan solamente el 5%. Como ejemplo del diferencial de renta per cápita, podemos comparar las distancias entre Luxemburgo, que se sitúa en el 275% de la media Europea y Bulgaria que está en el 38%. Si estas comparaciones las hacemos entre las regiones más ricas y más pobres, las distancias serán aun mayores.

Con este panorama, es fácilmente comprensible que algunos países como España que se ha beneficiado ampliamente de estos fondos desde el año 1986, de los que prácticamente recibíamos una cuarta parte, sufran un recorte muy sustancial. Nuestra renta per cápita ha reducido el diferencial con la media de la Unión Europea en más de 20 puntos desde el año 1986 y nadie duda de que ello ha sido en buena medida debido a la inyección económica que han supuesto los Fondos Estructurales, especialmente centrados en equipamientos, infraestructuras, políticas de empleo y mantenimiento de las explotaciones agrícolas. Además, el efecto estadístico, provocado por la ampliación, hace que nuestra renta se incremente en casi diez puntos en relación a la media europea, con lo que actualmente se sitúa ya por encima de ésta.

España percibirá en el período 2007 – 2013 en torno a 31.457 millones de euros, lo que representa en torno al 50% de lo que recibió en el período anterior. A pesar de ello, seguiremos siendo perceptores netos, es decir, recibiremos algo más de lo que aportaremos a las arcas comunitarias. Esta reducción tan sustancial de fondos no será proporcional para el conjunto de regiones; las regiones denominadas ahora competitividad y empleo, previamente objetivo 3, es decir, aquellas cuya renta per cápita ya estaba en el 2000 por encima del 75% de la media comunitaria verán menguados sus ingresos más del 50%. Algo parecido les ocurrirá a las regiones denominadas ahora phasing out, es decir aquellas que salen del club de los pobres pero no entran en el de los ricos por no alcanzar el 75% de renta per cápita de la media comunitaria (Asturias, Murcia y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla). Las más afectadas serán las denominadas phasing into, es decir, las que ahora ya pertenecen al club de los ricos, dado que su renta per cápita, independientemente de la ampliación superaría ya el 75% de la media comunitaria; éstas perderán hasta dos terceras partes de sus fondos previos, especialmente Castilla y León y la Comunidad Valenciana, si bien el impacto en Canarias será menor. Aquellas que notarán menos la disminución de fondos son las regiones denominadas ahora convergencia, previamente objetivo 1, es decir Andalucía, Extremadura y Galicia, que por seguir estando en el club de los pobres conservarán hasta dos terceras partes de los fondos previos.

Ante esta situación, es comprensible que algunos gobiernos autonómicos estén especialmente preocupados y que se reclame la puesta en marcha de algún fondo de compensación que palie esta desinversión. Por otra parte, todos nos tendremos que acostumbrar a que en el futuro las grandes inversiones del país y las políticas activas de empleo ya no podrán ser financiadas con estos fondos como hasta ahora. Las inversiones, por lo tanto, tendrán que ser más cualitativas y estratégicas, pero no podrán seguir siendo la base del desarrollo de infraestructuras o de las políticas activas de empleo, como lo han sido especialmente en algunas regiones.

La inclusión social entre los objetivos de los Fondos

Como hemos dicho al inicio, los Fondos Estructurales son fondos para la cohesión económica y social, pero este equilibrio entre las dos patas no se ha producido históricamente y la concentración de recursos se ha inclinado preferentemente hacia la dimensión económica. No obstante, no hemos de pensar que estos fondos pueden tener una orientación holística y que cualquier tipo de actuación es elegible. El uso de estos recursos económicos tiene unas restricciones muy claras, que vienen no solamente determinadas por los criterios y prioridades políticas de la agenda europea, sino por el principio de subsidiariedad, según el cual este dinero no puede ser utilizado para financiar los sistemas de protección social de los estados miembro.

No obstante, una de las novedades fundamentales en el nuevo período de programación radica precisamente en que los asuntos sociales, y especialmente la lucha contra la exclusión social, aparecen mucho más reflejados en los reglamentos, lo cual hace que éstos puedan tener una aplicación más orientada a la cohesión social. Para ello es necesario que el espíritu inspirador de estos fondos se mantenga también en la planificación e implementación de los mismos que hagan los estados miembro en el Marco Estratégico Nacional de Referencia y los programas operativos. Otra importante novedad es que las inversiones en nuevas tecnologías, la I+D+I y el desarrollo de la  sociedad del conocimiento, emergen con fuerza y es una prioridad en las inversiones estructurales.

A título meramente indicativo reseñaremos que potenciar la inclusión social de las personas desfavorecidas, así como la lucha contra todas las formas de discriminación en el mercado de trabajo, es por primera vez uno de los cinco objetivos prioritarios del Fondo Social Europeo, priorizando especialmente asuntos como la prevención del abandono escolar, el acceso al empleo de los colectivos desfavorecidos o la lucha contra todas las formas de discriminación, el fomento de la economía social, la actuación con colectivos como los emigrantes, discapacitados, minorías étnicas, etc.

El Estado español ha recogido, en mi opinión acertadamente, este nuevo espíritu de los reglamentos en los ejes prioritarios para el nuevo período. Si tomamos el caso del Fondo Social Europeo, nos encontramos que España ha establecido cinco ejes prioritarios con sus correspondientes actuaciones y medidas:

Eje 1. Espíritu empresarial, adaptabilidad de los trabajadores, empresas y empresarios.

Eje 2. Empleabilidad, inclusión social e igualdad entre hombres y mujeres.

Eje 3. Mejora del capital humano.

Eje 4. Cooperación transnacional e interregional.

Eje 5. Asistencia técnica.

El segundo de los ejes recoge diez medidas que se dirigen a grupos como personas desempleadas jóvenes, desempleados mayores, igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, integración laboral y social de personas inmigrantes, integración social y laboral de personas con discapacidad, integración de las personas excluidas y en riesgo de exclusión, etc.

Además, junto con los tres objetivos transversales del período previo de programación (fomento de la igualdad de género, cuidado y respeto del medio ambiente y fomento de las nuevas tecnologías), se han incorporado otros tres nuevos: fomento de la no discriminación, fomento de la cooperación entre los agentes implicados (partenariado) en el desarrollo de programas, e impulso y transferencia de las acciones innovadoras.

Un papel más activo para las entidades del Tercer Sector

Pero si las prioridades de actuación son importantes, no lo son menos los mecanismos de implementación. La posibilidad de adaptación a las necesidades y peculiaridades de distintos territorios y grupos de población es aquí la característica básica. De este modo se insiste en la flexibilidad, complementariedad y coherencia de las acciones, se da mayor importancia a los itinerarios de inserción de las personas y a los servicios de apoyo necesarios para la puesta en marcha de los mismos, se impulsa el partenariado, el trabajo en red, etc.

Tradicionalmente y salvo excepciones, la gestión de los Fondos Estructurales ha estado en manos de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas. Las entidades sociales han sido subsidiariamente beneficiarias a través de las convocatorias y subvenciones que ponen en marcha las administraciones. Un ejemplo excepcional es el caso de El Programa Operativo Pluriregional Lucha Contra la Discriminación del FSE, en el que cinco entidades sociales no lucrativas (Fundación ONCE, Cruz Roja, Cáritas, Fundación Secretariado Gitano y Fundación Luis Vives), han sido entidades gestoras de parte de éste programa desarrollando actuaciones que han llegado a más de 200.000 personas excluidas.

El nuevo período de programación establece dos novedades importantes para las entidades del Tercer Sector que deben ser tenidas en cuenta: La primera de ellas concierne al papel activo que se espera de estas entidades en el proceso de planificación y seguimiento de los fondos; el tradicional papel que se otorgaba a los interlocutores sociales, agrupaciones empresariales y sindicales, se abre ahora a otros actores no lucrativos y no gubernamentales que actúan en campos tales como la defensa del medio ambiente, la promoción de los derechos humanos, la lucha contra la exclusión, las políticas de género, etc. Además, y especialmente en el caso del FSE, hay una invitación explícita en los reglamentos a que estas entidades sean parte activa en la gestión de programas y proyectos en aquellos asuntos en los que son parte interesada.

Estas dos novedades pueden ser oportunidades muy interesantes para una participación más activa de las entidades sociales en los Fondos Estructurales. Pero el hecho de que los reglamentos abran esta puesta no necesariamente significa que ello se vaya a llevar a la práctica; dependerá por un lado de la sensibilidad de las administraciones, tanto la nacional como las autonómicas que son las responsables de planificar y ejecutar éstos fondos y de la capacidad del propio tercer sector para organizarse, tener una actitud preactiva y ocupar el papel que le corresponde. La pelota está por lo tanto en el tejado del Tercer Sector, pero el tiempo corre, puesto que buena parte de las decisiones se tomarán en la primera parte del presente año.